任泽平：可考虑组建住房保障银行，收购开发商库存用于保障房

文：任泽平团队

导读

为优化存量，去库存，可考虑组建住房保障银行，收购开发商库存用于保障房。一举多得：1）救烂尾楼，避免居民买单；2）救优质房企，打通现金流，避免金融风险；3）救市场信心，有助于重启市场，当前楼市明显超调；4）不用再多批地建租赁房保障房，避免浪费，有助于改善民生。（《关于住房银行组建住房银行的构想》）

操作方式，可以从国家的层面组建，也可以各地组建。资金从哪里出？以项目做抵押，国有银行贴息贷款，或者发行超长期国债，或者做成类似PSL的金融支持工具。

德国、新加坡、美国等都有住房保障银行的成功实践。有三种模式：以美日为代表的住房抵押贷款资产证券化模式，房地美、房利美；以德国为代表的住房自愿储蓄模式；以新加坡为代表的住房强制储蓄（公积金）模式，新加坡的组屋很成功。

组建住房保障银行收储存量住房的资金来源、收储价格等方面还存在分歧，但这是正确的方向，关键看力度和落实。相信经过实质有力措施，房地产一定能避免硬着陆，实现软着陆，为经济复苏和民生改善贡献力量。

正文

1 组建住房保障银行、政府收储商品房的必要性

组建住房保障银行、政府收储商品房，中央层面政策依据充分，地方层面实践经验丰富。

2013年至今，中央曾多次释放组建国家住房保障银行、鼓励政府收购商品房信号。2013年，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。2014年，国常会提出，“由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券”。2018年，国家发改委提出，“研究设立国家住宅政策性金融机构”。2024年，提出，“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”。

地方政府陆续出台政策盘活存量住房、推进去库存。地方政府回购商品房政策出台的时间节点多是库存高企、去化困难时期。2014年，多地曾试点政府回购商品房充当安置房。2022年7月，郑地租赁收购郑州四环内存量房源作为人才公寓；9月，济南城发公开收购3000套商品法国作为租赁储备；10月，苏州对6个区及4个县市回购约1万套新房；湖州、邯郸、阿勒泰等城市也发布政策鼓励将存量房源转化为保租房。2024年4月，郑州宣布计划2024年完成二手住房“卖旧买新、以旧换新”1万套，其中5000套由地方国资直接收购。5月，杭州临安区政府向开发商收购商品房用作公租房。大理鼓励收购存量房作为保租房或人才房。

组建住房保障银行、政府收储商品房意义重大：

1）缓解开发商资金压力，防止行业风险扩散。 2021 年下半年以来，房企风险持续暴露，行业成交低迷，甚至优质头部房企都面临销售放缓带来的现金流压力。 政府收购滞销商品房，能直接为开发商提供资金支持，缓解房企现金流压力，避免出现房企风险外溢。

2）改善民生、提振信心，满足合理住房需求。 化解房地产困境的关键在于需求端信心恢复，信心提振才能带动销售回暖。 需求端信心不足源于就业预期偏弱、对开发商缺乏信心。 通过组建住房保障银行、政府收购商品房转为保障房，为购房者提供低息贷款、担保增信，满足低收入家庭、新市民的合理住房需求。

3）化解库存，稳房价、稳市场、稳经济。 房地产大开发时代落幕，市场进入存量房主导时代后面临调整分化，调整就是消化此前的高房价、高库存、高杠杆。房地产是国民经济第一大支柱行业，事关经济恢复、金融风险。我国当前处于新旧动能转换关键阶段，房地产稳，则经济稳。 政府下场收购商品房，有利于去库存、稳房价、稳市场、恢复经济。

4）优化房地产市场供给结构，高端有市场、中端有支持、低端有保障。 我国房地产市场存在“商品房发展相对成熟、保障房与租赁住房规模偏小”的现象。政府收购商品房转化为保障性住房，能够优化房地产市场供给结构，满足不同收入层次群体的需求，形成高端有市场、中端有支持、低端有保障的格局。

2 中国住房保障银行的关键：钱从哪里来

1）运营模式：一是借鉴海外经验提供低息贷款，二是收储开发商土地和商品房库存用于保障房。

低息贷款：以“住有所居”为长期目标，住房保障银行为符合条件的购房者提供普惠、优惠贷款。住房保障银行重在履行社会保障职能，因此，与发达国家住房保障银行类似，中国住房保障银行的最终目标是“住有所居”，为符合条件的购房者提供长期稳定的低成本住房贷款。如何界定是否符合条件？可通过普通住房套数、家庭人均住房面积、家庭人均住房金额等标准，将购房者划分为住房基本信贷、住房投资信贷，对前者实行优惠利率；后者划归商业银行管理。如何管理存量与增量？可实行新贷新办法、老贷老办法。同时，划定商业银行房贷最高比例，逐渐降低商业银行存量房贷规模。

收购土地及住房：以“去库存”为短期目标，住房保障银行通过专项资金以合适价格收购开发商土地和商品房库存，用于租赁房保障房。2021年下半年至今，诸多房企出险、资金链改善缓慢，保交楼形势严峻。当前，保交楼是重中之重，组建住房保障银行，建立专项资金收购开发商土地、商品房库存，开发商拿到资金限定必须进行保交楼，这样可以防止烂尾，避免让购房者承担地产调整的风险。房企回款有多余资金，可以用于拿地，土地财政就会恢复，地方债务压力就能缓解，基建有望回升。收购的库存商品房和土地用于租赁房保障房，有助于改善民生，本来开发商手里就有那么多库存，如果额外再新增供地用于租赁房，将导致巨大的浪费，一举多得。

2）钱从哪里来？国有银行贴息贷款、超长期国债、类PSL金融工具。

国有银行贴息贷款：以收购的商品房为抵押或质押，向国有银行申请贴息贷款。当前房地产贴息贷款主要用于需求端，2023年12月，浙江杭州临平区出台购房贷款贴息政策，贷款金额超100万的按100万给予贴息补助，补贴期限36个月。政府收购存量房过程若能获贴息贷款，收购成本将大幅降低，缓解地方财政压力。

超长期国债：为地方政府发放超长期国债用于收购，缓解地方财政压力。2024年政府工作报告提出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。20-50年的超长期特别国债，不列入赤字，不增加地方债务压力，与政府收购商品房用作保障房高度适配。

类PSL金融工具：PSL是棚改货币化安置阶段重要资金来源。PSL抵押补充贷款作为央行货币政策工具之一，在2015-2018年发挥过重要作用。国开行等政策行通过PSL为棚改提供了大量稳定且低成本的资金。政府收购商品房同样可考虑类PSL的金融工具，由政策性银行提供资金支持地方政府收购，收购后的房子出售、出租，资金回笼后偿还贷款。

3）收储价格？可能为市场价的7折到85折范围。根据部分地方政府收储经验，2022年，郑地租赁收购存量房的价格约为市场价85折。2024年5月，杭州临安区政府收购商品房要求整栋未售，由此判断收购目标可能存在位置及配套不佳、流动性差，收购价格或为市场价的70%左右。

3 他山之石：住房贷款证券化+住房自愿储蓄+住房强制储蓄三大模式

3.1 美国两房模式：政府隐性担保下的住房抵押贷款证券化，提高房贷流动性

美国住房银行包括联邦住房抵押贷款银行（FHLB）、房利美、房地美，两房（“房利美+房地美”）是美国住房市场的重要组成部分，持有或担保的住房贷款占比最高曾达80%-90%。分一二级市场看，

一级市场是美国政府于1933年经济大萧条后成立的“联邦住房抵押贷款银行（FHLB）”，为购房者提供长期低息抵押贷款。

二级市场是房利美、房地美。房利美（美国联邦国民抵押协会FNMA）由美国国会于1938年设立，是罗斯福新政的一部分，设立目的是为住房抵押贷款市场提供稳定而连续的支持，提高住房抵押贷款的可获得性，提高居民住房自有率，实现“居者有其屋”目标。1970年，为防止房利美持续占有二级抵押贷款市场垄断地位，房地美（美国联邦住房贷款抵押公司FHLMC）成立，与房地美成立目的一致。

“房利美+房地美”两房形成了美国住房抵押贷款二级市场的双寡头竞争模式。2007年，两房持有或担保的住房贷款占美国房地产市场的40%左右，次贷危机后，这一比例曾高达80%-90%。

美国两房模式的主要优势在于：

1）创新推出住房贷款证券化产品，大幅提高二级市场房贷流动性、降低购房成本。两房模式最大的创新在于将住房抵押贷款证券化。对金融机构而言，金融机构将期限长、资金规模大的住房贷款，通过抵押贷款二级市场出售给两房，回笼资金后再贷款，相比此前的“贷款-贷款收回-再贷款”模式，资金回笼周期大幅缩短，房贷流动性提高。对两房而言，两房通过购买持有或证券化住房抵押贷款，出售给投资者，使其以更低的成本融资。

2）美国政府隐性担保，两房融资成本低、债券流动性强，政府财政支出压力较小。尽管房利美、房地美20世纪70年代经历了私有化，但由于两房承担了美国政府要求的社会保障责任，其持续享受政府的隐性担保。如房利美证券可以在与美联储体系银行的回购交易中作为抵押品、享受美国国债同等待遇、豁免美国证券交易委员会注册等系列特权。由于政府隐性担保，两房在融资上具备天然优势，一是融资利率低，发行的债券风险仅次于国债；二是流动性强，债券投资者众多，包括各国央行、保险公司、养老基金等。基于融资优势，两房资金来源基本无需财政出资。

3.2 日本住房银行：危机前财政依赖型模式，危机后改建为美国市场化模式

二战后日本政府成立住宅金融公库（GHLC），GHLC依赖政府财政投融资体制，支持住房重建融资；随房地产泡沫破裂，GHLC经营恶化，逐渐向美国两房模式转变。1950年，为加快二战后经济复苏和社会重建，日本政府成立住宅金融公库，为房企、居民提供中长期低息贷款。住宅金融公库对财政资金依赖度高，如日本邮政储蓄、国民养老金等靠国家信用筹集的资金均用于支持住宅金融公库。1965年起，日本商业性金融机构进入房地产市场，与政策性金融机构形成竞争关系；90年代房地产泡沫破裂引发提前还款潮，使住宅金融公库经营面临巨大挑战。一方面，住宅金融公库的住房按揭贷款人提前还款无罚款；另一方面，住宅金融公库遭遇提前还款后，需向财政转向贷款机构（FILP）支付罚款。为应对提前还贷潮、缓解财政压力，2000年起，住宅金融公库逐渐向美国两房模式看齐，2003年，向商业化金融机构购买抵押贷款并发行MBS。

2007年住宅金融公库改建为住房金融支援机构（JHF），重点转向住房贷款资产证券化，形成了以住房抵押贷款资产证券化业务为主、住房贷款保险业务和住房贷款业务为辅的业务模式。1）住房抵押贷款资产证券化业务，即通过购房或担保为商业化金融机构长期固定利率住房贷款提供支持，占所有业务申请量的97%。具体分两种方式，一是直接购买金融机构长期固定利率贷款并进行证券化，这种方式占业务申请量的84.5%。二是在长期固定利率住房贷款证券化后为其提供担保，保证向投资者还本付息。2）住房贷款保险业务，即为商业化金融机构提供住房贷款担保，确保金融机构能够持续提供住房贷款。3）住房贷款业务，直接向特定购房者提供贷款。但门槛较高，主要服务商业化金融机构不能覆盖的购房群体，如灾后重建住房、需重建改建的老旧住房、绿色零排放住房。

改建后的住房银行市场化程度显著提高、对财政资金依赖度大幅下降，2011-2022年，财政资金占比由57.2%降至4.4%。住宅金融支援机构的目标之一是摆脱原有住宅金融公库对财政资金的依赖、实现较充分的市场化运作。经过15年运营，其基本实现这一目标，2011年，住房金融支援机构资金来源中，财政贷款及政府担保债占比57.2%，发行MBS获得的资金占比32.9%；2022年，前者降至4.4%，后者增至66.8%。

3.3 德国住房储蓄模式：专业经营、广泛参与、先存后贷、固定低息

德国住房金融体系运行着独特的住房储蓄模式。1885年，德国成立第一家持续经营的住房储蓄机构“全民住房储蓄社”，二战结束后，德国在面临住房短缺的同时，也面临着严峻的资金短缺，政府资金几乎都被投放于工商业投资以复苏经济，难以为住房建设提供足量资金，因此自给自足的住房储蓄模式得到广泛、快速发展。

德国住房储蓄银行的特点为：

1）专业经营，资金封闭循环。德国住房储蓄机构实行专业经营，除住房储蓄外不能从事其他风险性金融业务，可购买国债等低风险证券，但信贷资金只能用于为参加住房储蓄的居民提供购房、建房、改建等贷款。

2）自愿储蓄，对于低收入居民，政府给予补贴。住房储蓄是一种自愿契约，旨在通过互助形式实现自助。该储蓄方式的参与门槛较低，只需满足最低合同金额和最低存款年限要求。低收入居民也可参与住房储蓄体系，政府提供两种储蓄补贴。首先，对于年收入不超过25600欧元（51200欧元）的单身（双职工）住房储蓄家庭，月存款额不超过512欧元（1024欧元）的部分，政府将给予8.8%的配套奖励，最多奖励45欧元/月（90欧元/月）。其次，对于年收入不超过17000欧元（35800欧元）的单身（双职工）住房储蓄家庭，政府将对其住房储蓄给予9%的配套奖励，最多津贴43欧元/月（86欧元/月）。

3）“先存后贷”，公平配贷。居民与住房储蓄机构签订住房储蓄合同，约定合同额、存款期限和贷款期限，合同额约为计划贷款额的2倍，存款期限8年左右，贷款期限10-11年。依据合同约定，申请者先按月存款（约为合同额的0.48%），存款期限截止时，加上利息后的存款总额达到合同额的50%，满足配贷条件，进入配贷轮候序列。住房储蓄机构依据存款期限、还款贡献、利率等指标，对达到配贷条件的申请者进行配贷评价，评价值高的优先配贷。贷款发放后，申请者按月还款，月还款额约为合同额的0.5-0.6%。

4）低息贷款，提供长期稳定的固定低利率。德国最大的住房储蓄机构施威比豪尔银行提供一种标准产品，其贷款利率仅为2.15%，具有8年的储蓄期和10年的还款期。由于住房储蓄资金仅在机构和参与的居民之间循环，因此利率不受外界资本市场的干扰，能够实施长期稳定的低存低贷固定利率制度，存贷款利差保持在2个百分点。这种低贷款利率结合政府奖励，使得低存款利率的住房储蓄合同成为德国居民的重要投资工具。超过1/3的居民参与到住房储蓄中，为住房储蓄模式的发展提供了充沛的低成本资金。

3.4 新加坡住房公积金模式：实行强制储蓄型中央公积金制度，封闭式管理，存贷分离,高存低贷

1955年新加坡建立中央公积金制度，初期服务于养老，1968年开始用于住房。1955年，英殖民政府为逃避对新加坡本地公务员的养老责任，建立起强制储蓄型中央公积金制度，并成立中央公积金局（Central Provident Fund）负责管理。1968年后，“居者有其屋”计划实施，公积金开始用于购买组屋，1981年拓展至私宅。目前中央公积金制度已成为全面覆盖养老、住房、医疗、家庭保护、子女教育等的综合性社会保障制度。

实行强制储蓄型中央公积金制度，缴存比极高。根据《中央公积金法》规定，新加坡所有公民和永久居民，不论是雇员还是雇主，都必须按月强制缴纳公积金，任何人不得拒绝或延迟缴纳，否则需如数补缴且加罚利息。除购房及部分投资外，公积金存款只有在雇员退休后才可动用，会员无权决定公积金存款长短。此外，公积金缴存比极高，峰值高达50%（雇员、雇主各25%），目前稳定在37%（雇员20%、雇主17%），远高于中国香港（10%）、中国大陆（24%）等同样推行强制储蓄型中央公积金制度的地区，但会随着雇员年龄增长而适度降低，如55-60岁缴存29.5%（雇员15%、雇主14.5%）,60-65岁缴存20.5%（雇员9.5%、雇主11%）。

公积金覆盖面极广，保障项目全，推行封闭式管理，保证专款专用。中央公积金覆盖人群较广，由于强制储蓄的要求，覆盖率从1965年的22%增至2022年的103%，总会员数也从41.8万增至420万。保障项目全，分设四大账户、专款专用，广泛覆盖退休、医疗、住房、家庭保护及资产增值等多个领域。此外，新加坡《中央公积金法》严格限制公积金的提取和投资：一是实施最低存款额规定，会员动用普通账户和特别账户进行资本投资时，须确保账户规定限额（普通账户不低于2万新元；特殊账户不低于4万新元）；二是会员运用公积金账户投资所得须返回个人账户；三是会员退休提取时，普通账户和保健账户须保证规定金额，用于转入养老账户。此外，由于公积金分存在四大账户，每个账户使用范围仅限于相应领域，保证专款专用。

采取封闭式管理，“存贷分离、高存低贷”。新加坡中央公积金局（CPF）是负责管理公积金的机构，其职责包括公积金的缴纳、支付、管理和保值等。然而，CPF并不直接发放公积金贷款，而是通过购买政府债券交由新加坡政府投资公司（Government of Singapore Investment Corp，简称GIC），再由GIC将积累的公积金投资于国内组屋和基础设施建设，新加坡建屋发展局（Housing and Development Board，简称HDB）获得这些资金后，发放低息贷款给购房者。公积金存款利率相对较高，普通账户为2.5%，特殊、医疗和退休账户均为4%，高于同期五年期国债收益率（2.19%）和商业银行定期存款（1.2%）。此外，公积金总额中的前6万新元及55岁以上会员的前3万新元还可额外再获得1%的利率。相比之下，公积金贷款利率较低，一般在住房公积金存款利率的基础上，上浮0.1%。自1993年以来，贷款利率一直稳定在2.6%。