专家热议新一轮财政改革难点和突破口

中央提出新一轮财税体制改革之后，引起学界热议。

20日，中国人民大学财税研究所举办新一轮财政体制改革学术研讨会。财政体制是财税体制重要组成部分，主要涉及政府间财政关系，如各级政府间财政事权和支出责任划分、收入划分、转移支付等。

会上，长期研究财政体制的中国人民大学教授贾俊雪介绍中国财政体制理论内涵、改革基本原则后，认为新一轮财政体制改革总体思路应首先确立最优可持续的分权模式，实现收支责任更匹配的分权格局。

他表示，比如在理顺政府与市场关系、明确政府职能定位后，适当上移事权，规范中央与地方共同事权，构建权责匹配的支出划分体系。科学制定地方基本公共服务水平的全国标准，强化执行监督。适当下放财权，加强地方主体税种建设，构建激励相容的收入划分体系。

贾俊雪认为，中央与地方的共享税比例可以向地方尤其是基层地方倾斜。地方资源和环保收入体系建设可以作为未来地方主体税种建设的重要方向，这一方面可以成为地方稳定的收入来源，同时有利于推进人与自然和谐共生的中国式现代化建设。

近些年中央对地方转移支付保持较快增长，这有效地均衡了地方财力，促进区域协调发展，推动基本公共服务均等化等。目前中央对地方转移支付连续两年突破10万亿元，

“转移支付发挥了很大作用，但与此同时也存在一些问题，比如地方对转移支付过度依赖所带来的道德风险问题。一定要合理控制转移支付规模，不是说转移支付越多越好。合理控制规模以后，在此基础上调整结构。新一轮财政体制改革攻坚战可能是省以下财政体制改革，如何激发县乡基层政府内生动力，以化解基层政府财政困难。”贾俊雪说。

广东省财政学会秘书长许航敏表示，从地方来讲，感觉转移支付已经成为一种预期财力，已经在地方年初预算安排时将其作为收入来源，这异化了转移支付本身具备的功能。

贾俊雪认为，尽管现在财政体制存在一些问题，但与1994年分税制改革时而言已经很完善，这意味着新一轮财政体制改革边际贡献相对弱一些，而且很多问题也不是单纯靠财政改革就能够解决，需要全面改革推进。

中国人民大学国家发展战略研究院教授尹恒在会上认为，新一轮财税体制改革不可能解决所有当下问题，改革目标应是阶段性的，而不可能毕其功于一役。而这一轮改革阶段性目标的一大关键，是增强财政尤其是地方财政的可预期性或稳定性。

“目前地方政府财政收支可预期性在减弱，表明财政体制的稳定性出现问题，这样运行下去效率会降低，地方有点‘做一天和尚撞一天钟’，难以做长远思考，因此要适当上收权责，增加地方收入，稳定地方支出责任及可用财力等。”

许航敏表示，财政体制如果没有稳定性，当地方遇到收入下降或支出突然增长等偶然冲击时，随着财政体制的运行它就会发散，发散就不可控，比如所谓土地财政、地方债的问题，都是因为在现有体制下不断发散的结果。在发散的时候很难有什么手段和机制将其拉回来让它进行平衡。

许航敏认为，目前财政体制不够健全，部分要素缺失，没有支撑财政活动高效运行。实践中，现行整个财政体制的运行是以“争钱”“分钱”为核心，这是诸多财政问题的制度性根源。

“比如地方支出规模膨胀问题，在没有效率约束下，它自然把事情表面上搞得很大，花钱很多，所以花钱不是成为一个支出责任而是成为一个权力。”许航敏称。

他认为，构建系统完备的财政体制框架与有效运行机制是改革的重点和突破口。这个体制框架就是把上下、内外、权责、事钱、绩效，这五对既对立又统一的关系进行协调组合，形成要素结构完整有机联系、又相互支撑的财政体制格局，这样才能发挥财政体制对国家治理体系和治理能力现代化的基础性战略支撑。

许航敏进一步解释，财政体制五要素就要形成整体性连接，形成一个逻辑，以政府部门法令职责定效、定绩、定事，最好再看某个部门需要多少钱，拿到钱以后能否实现约定的效，最后它的职责也有效履行，要形成这样一个财政体制的运行机制或预算逻辑，这样财政主体从权、钱、绩的博弈转化为责、事、效的追求，以责去约束权，以事去界定钱，以效去规定绩，发挥转移支付的拾遗补阙和调节功能，从而财政体制整体效能提升，从根源上破解支出膨胀、资金浪费和政府债务等财政顽疾。

中国人民大学财政金融学院教授刘勇政在会上认为，新一轮财税体制改革重点依然在收入端，包括转移支付。现行财税体制不适应高质量发展这一新目标，主要是收入划分背后的激励出现问题。

他认为，过去的税收划分是基于生产性税基的税收分成方式，这种分成方式激发地方政府对生产的激励，或者促使地方推动增长的积极性，但也带来粗放式增长，如重复建设、环境污染、地方保护等问题。因此新一轮财税改革需要改变过往的激励模式，并在数字经济时代，解决生产性税基为基础的税收分成模式带来的区域间财政分配问题，可能需要转变以生产性税基为基础的税收分成方式，可考虑纳入消费地、人口、碳排放等其他要素。