新一轮财税改革：增加地方自主财力

经济观察报 记者 杜涛 7月19日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读党的二十届三中全会精神。中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀在会上介绍《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中经济和民生领域改革内容。

韩文秀称，深化财税体制、金融体制改革，增强宏观政策取向一致性。要构建跨行政区合作发展新机制。针对地方政府和基层财政困难，提出要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，不得违规要求地方安排配套资金。要研究同新业态相适应的税收制度。经过四十多年快速发展，我国社会财富不断积累，《决定》要求探索实行国家宏观资产负债表管理，优化各类存量结构调整。

中国财政学会副秘书长冯俏彬对经济观察报表示，中央围绕解决和缓解地方财政的相关问题，作出了一系列改革方面的安排，问题导向明确。一是调整财力与事权匹配机制，适当增加中央事权，提高中央支出；二是增加地方财力和税源。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，三中全会提出要深化财税体制改革，完善中央和地方财政关系、改革税制、实现国家宏观资产负债表管理，着重减轻地方政府事权和支出责任、稳定宏观税负和盘活存量资产，有利于解决当前短期财政紧平衡和债务风险问题，同时有利于更好地发挥财政在服务中国式现代化中的财力保障和制度支持作用。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇说，当前地方财政遇到了一些困难，中央通过进一步全面深化改革，将用改革的办法从根本上解决问题。

增强地方自主财力

韩文秀说，针对地方政府和基层财政困难，要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，不得违规要求地方安排配套资金。

罗志恒认为，三中全会中关于财税改革思路举措有很强的现实针对性，是奔着问题去、奔着问题改的。

罗志恒说，目前财税体制面临的问题：一是政府与市场关系边界不清，政府兜底责任不断扩张，导致有限财力与无限支出责任之间的矛盾，这种矛盾影响了有效市场与有为政府发挥共同作用。因此会议尤其强调要更好发挥市场机制作用，进一步明确政府与市场关系；二是对于当前中央与地方事权与支出责任划分不合理，中央支出占比偏低，地方政府承担了过多的事权和支出责任，容易推升地方政府债务问题，《决定》提出要完善中央和地方财政关系，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。

罗志恒认为，对于中央与地方收入划分不合理以及营改增之后地方政府缺乏地方税主体税种，尤其是土地财政进入下行通道后，有必要增强地方可支配财力，拓展地方税源，这也有利于提高地方政府的积极性。

一位地方财政部门负责人认为，认为应该推动消费税的改革，将消费税从中央税变为共享税。他表示，消费税按照生产环节征收，对于一些烟、酒、油、车生产地区的城市来说是好事，而按照消费环节征收，则更有利于大城市。

在提升市县财力同事权相匹配程度方面，中诚信国际研究院院长袁海霞认为，当前央地事权责任划分合理性、规范性有待提高，法律制度相对缺乏。她说，部分具有一定全局性、外溢性意义的支出责任过度下放，地方政府承担较多事权及支出责任。中央本级支出主要集中在国防、粮油物资储备等方面，其余主要领域普遍以地方支出为主，社保、教育等具有较强全局性、外溢性的领域，地方支出占比也分别超八成、六成。疫情期间，地方政府承担了大量宏观调控及公共服务职责，支出负担进一步加大。

袁海霞表示，税源分配、税收分享仍有一定优化空间。在“分税制”的基础上，各省自主确定税收分享方式，不同区域、不同税种间省以下分成比例差异较大。这虽有助于协调区域均衡发展，但由于法律约束欠缺，也存在税源分配、税收分享的不足之处。一方面，省以下税源高度重叠、共享税较多且均由上级政府确定分配比例，导致部分基层政府培育税源积极性不足，且制度层面的约束不足可能导致纵向层级间的竞争，基层政府明显处于弱势；另一方面，税收分享方式有待进一步规范，同一税费收入在省与市、省直管县，市与所辖区、县之间的分享比例差异较大，或出于对薄弱地区的支持，但易造成管理混乱或干预市场。

新业态税收制度

韩文秀在上述会议中还提到，“要研究同新业态相适应的税收制度”。

按照国家统计局解释，新业态指顺应多元化、多样化、个性化的产品或服务需求，依托技术创新和应用，从现有产业和领域中衍生叠加出的新环节、新链条、新活动形态。具体表现为：一是以互联网为依托开展的经营活动；二是商业流程、服务模式或产品形态的创新；三是提供更加灵活快捷的个性化服务。

统计局数据显示，2022年我国“三新”（新产业、新业态、新商业模式）经济增加值为210084亿元，相当于GDP比重的17.36%。

冯俏彬认为，新业态税收制度主要是指针对数字经济和绿色经济的相关税收制度。她说，同新业态相适应的税收制度，有利于推进新经济新业态发展，税收要做宏观经济治理的有机组成部分，应当顺应当前经济发展，利用税收推动全社会数字化转型和绿色转型。

罗志恒认为，当前宏观税负持续下行，有必要进一步稳定宏观税负。他提出，对于一个大国而言，没有一定的宏观税负和财政汲取能力，难以应对各方面的风险挑战。

如何稳定宏观税负？罗志桓说，一方面是推动减税降费从规模数量型转向效率效果型；另一方面是研究新经济形态下的税收体系构建，比如数字经济和平台经济背景下部分尚未纳入征管的经济活动可以成为新的税源，以及可以研究探索数字资产等。

袁海霞认为，在当前新经济、新业态的持续涌现背景下，税收制度也要主动适应变革趋势进一步改革和完善。后续可紧跟数字经济等带来的新业态，及时调整征税主体、产品和劳动收入性质的界定方式，推动相关潜在税基转化成实际税收收入，提高税收制度的运转及税收治理成效。

袁海霞建议，在强化新领域涉税信息采集、行业研究分析的基础上，稳妥探索数字服务税、数字资源税等新型税种和涉税客体，合理增加税收，发挥税收经济调节作用。此外，还可立足本地企业创新、产业转型需求，增强税收优惠政策导向性，如针对新兴产业高附加值、无形资产占比大、前期投入高等特点，合理设置阶段性、有针对性的税收优惠政策，进一步丰富税收优惠形式，从而激发市场活力，助力地方经济转型升级。